近日，農業(yè)農村部公布《中華人民共和國農產品質量安全法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），向社會公開征求意見?！兑庖姼濉访鞔_建立農產品質量安全全程追溯制度，擬對高風險農產品實施強制性追溯。

　　現(xiàn)行《農產品質量安全法》共分為八章五十六條，修訂后的《農產品質量安全法》增加至八章八十四條，包括總則、農產品質量安全標準、農產品產地、農產品生產、農產品經營、監(jiān)督管理、法律責任和附則等章節(jié)。其中，修訂四十五條，新增三十條，保留原法九條。
 

　　（一）建立最嚴格的法律責任制度
 

　　一是監(jiān)管對象實現(xiàn)全覆蓋。將個體農戶、家庭農場等納入法律調整范圍，由原來只管企業(yè)和合作社，擴大到覆蓋所有農產品生產經營主體。據(jù)統(tǒng)計，目前全國各級農業(yè)農村部門認定或備案家庭農場近60萬戶，在促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。個體農戶的生產體量雖不及其他主體，但是其數(shù)量較大生產水平較低，經營較為分散，一直以來都是監(jiān)管的難點，而《農產品質量安全法》的違法責任中并無對個體農戶和家庭農場等生產經營者的處罰規(guī)定。實踐中，對于一些個體違法行為，大多依據(jù)《農藥管理條例》、《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法規(guī)執(zhí)行。因此，有必要在法律中明確將個體農戶、家庭農場等納入監(jiān)管范圍。此外，針對《農產品質量安全法》適用范圍不明確的問題，修訂草案在第三條對監(jiān)管范圍進行了明確規(guī)定。
 

　　二是強化生產經營主體第一責任制度。強化生產經營主體責任意識，要求其加強質量安全內控管理?，F(xiàn)行《農產品質量安全法》未對生產經營者的主體責任進行明確規(guī)定，農產品生產經營者的主體責任被弱化。習近平總書記提出“產出來”“管出來”重要指示，堅持產和管并重，實質是將農產品生產置于更加突出的地位，增強生產經營主體責任意識，落實主體責任，對其生產經營活動承擔管理責任，對其生產經營的農產品承擔安全責任，對其生產經營的農產品造成的人身、財產或者其他損害承擔賠償責任，對社會造成嚴重危害的，依法承擔其他法律責任。因此，修訂草案中明確農產品生產經營主體責任的同時，要求其加強生產經營過程控制，鼓勵標準化生產，確保所生產的農產品質量安全風險可控、質量可靠。
 

　　三是堅持從嚴處罰。參照《食品安全法》的法律責任條款，提高罰款金額，增加行政拘留等處罰方式，強化與刑事司法銜接，提高違法成本?，F(xiàn)行《農產品質量安全法》所設定的處罰額度大多為2000元以上20000元以下，且沒有與違法所得掛鉤，違法成本較低。修訂草案按照“最嚴厲的處罰”要求，整體提高了各類違法行為的處罰額度。同時考慮到農產品生產經營主體的差異性，對規(guī)模以上主體和個體農戶的處罰力度進行了一定的區(qū)分，設置不同的處罰幅度。另外，也充分考慮與近年修訂的有關法律法規(guī)所設置的處罰額度保持一致。對情節(jié)嚴重的違法犯罪行為，采取行政拘留、移送公安等處罰措施。
 

　　四是新增責任制度和約談制度。細化部門的監(jiān)管責任和地方政府屬地管理責任，建立農產品質量安全監(jiān)督管理責任制度，上級人民政府綜合運用考核、獎勵、懲戒等措施，督促下級人民政府履行農產品質量安全監(jiān)督管理工作。對監(jiān)管工作中失職失責、不作為、亂作為的，追究相關人員責任，涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。通過建立約談制度，對生產經營中存在重大農產品質量安全風險隱患或未落實農產品質量安全責任的農產品生產者、經營者，縣級以上人民政府農業(yè)農村主管部門可以對其法定代表人或主要負責人進行責任約談，強化責任主體的法律責任意識和風險防范意識，推動建設服務型政府。
 

　　（二）加強源頭治理和風險防范
 

　　一是建立農產品產地安全監(jiān)測制度。農產品產地是農業(yè)生產的載體，是實施“從田間到餐桌”的全過程質量控制的重要環(huán)節(jié)。農產品產地的土壤、農用水容易受到農業(yè)投入品、工業(yè)排放等污染，一旦污染物進入農產品產地環(huán)境，就很難消除，會在土壤中富集，并隨農作物根系進入植株，危害農產品質量安全，最終影響人體健康和生命安全。2006年出臺的《農產品產地安全管理辦法》規(guī)定，縣級以上人民政府農業(yè)行政管理部門應當建立健全農產品產地安全監(jiān)測管理制度，加強農產品產地安全調查、監(jiān)測和評價工作。為進一步加強農產品產地環(huán)境保護，從源頭上保障農產品質量安全，修訂草案將農產品產地安全監(jiān)測制度上升為法律規(guī)定，并將產地安全與農產品質量安全的協(xié)同監(jiān)測結果，作為特定農產品禁止生產區(qū)域劃定的重要依據(jù)。
 

　　二是嚴格農業(yè)投入品管理。建立農業(yè)投入品追溯制度，鼓勵研發(fā)推廣使用低毒低殘留農藥獸藥，科學指導農業(yè)投入品減量使用技術。獸藥方面，從2015年開始推動電子追溯管理，按照原農業(yè)部公告第2210號要求，凡在我國市場銷售的獸藥產品，獸藥生產企業(yè)應按規(guī)定時間在產品最小銷售包裝單位上加印統(tǒng)一的獸藥二維碼標識，并在產品上市銷售前，將產品生產和入庫信息上傳到國家獸藥產品追溯系統(tǒng)。2016年7月1日起，未使用統(tǒng)一的獸藥二維碼標識和未上傳產品信息的獸藥不得上市銷售。目前，90%以上的獸藥產品已實現(xiàn)電子追溯。農藥方面，《農藥管理條例》第二十二條規(guī)定，農藥標簽應當按照國務院農業(yè)主管部門的規(guī)定，以中文標注農藥的名稱、劑型、有效成分及其含量、毒性及其標識、使用范圍、使用方法和劑量、使用技術要求和注意事項、生產日期、可追溯電子信息碼等內容。目前，農藥產品已生成追溯碼近31億個。利用信息化手段，實施電子追溯碼標識制度，形成功能完善、信息準確、實時在線的投入品查詢和追溯管理系統(tǒng)，可以有效解決投入品“從哪里來，到哪里去”的問題，更好地對可能存在的違法行為進行精準打擊，確保投入品和農產品的質量安全。
 

　　三是鼓勵農業(yè)標準化生產。農業(yè)標準化是促進農業(yè)科技成果轉化成生產力的有效途徑。大力推進農產品標準化生產，對于保障農產品質量安全、推進農業(yè)供給側結構性改革具有十分重要的意義。修訂草案將引導、推廣農產品標準化生產的實施主體擴大到縣級以上人民政府，以更好鼓勵引導各類生產經營主體推進農產品標準化生產。
 

　　（三）完善全程監(jiān)管法律制度
 

　　一是修訂與部門職責分工相關的條款。按照國務院機構改革和職能調整要求，明確農業(yè)農村、市場監(jiān)管等部門的質量安全監(jiān)管職責，建立無縫銜接、統(tǒng)一協(xié)調的監(jiān)管體制。2013年黨中央、國務院進一步改革完善我國食品安全監(jiān)管體制，對農產品質量安全監(jiān)管職能做了重新劃分，農業(yè)部門負責食用農產品進入批發(fā)、零售市場和加工企業(yè)之前的監(jiān)管，之后則由食藥部門負責。十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》，對國務院組成機構進行了調整，原農業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局承擔的食用農產品質量安全監(jiān)管職責相應調整到農業(yè)農村部和市場監(jiān)管總局。本次修訂，將對上述改革成果以法律形式固定，以保證農產品質量安全監(jiān)管權責一致。
 

　　二是修訂有關無公害農產品認證制度的條款。2001年，原農業(yè)部啟動“無公害食品行動計劃”，全面推進農產品質量安全監(jiān)管工作。無公害農產品認證作為實施“無公害食品行動計劃”的重要措施，在推進規(guī)模主體標準化生產、保障農產品質量安全方面發(fā)揮了重要作用，并寫入現(xiàn)行《農產品質量安全法》。隨著我國農業(yè)農村經濟轉向高質量發(fā)展階段，同時《食品安全法》對食品安全標準作出新的規(guī)定，繼續(xù)開展無公害農產品認證已不符合新時期農產品質量安全工作新要求。2017年，中辦、國辦印發(fā)《關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》，提出改革無公害農產品認證制度。為貫徹落實文件要求和國務院“放管服”改革精神，農業(yè)農村部決定改革現(xiàn)行無公害農產品認證制度并積極推進相關工作。因此，修訂草案刪除原法第三十二條中關于無公害農產品標志的有關表述。
 

　　三是建立食用農產品合格證制度。食用農產品合格證是指食用農產品生產經營者對所生產經營食用農產品自行開具的質量安全合格標識。食用農產品合格證管理是在目前兩段制監(jiān)管體制下連接生產與銷售的有效管理方式，是規(guī)范農產品生產經營行為的有效途徑，也是提升農產品質量安全監(jiān)管能力的客觀需要。2016年，原農業(yè)部在河北、黑龍江、浙江、山東、湖南、陜西等6省開展主要食用農產品合格證管理試點，要求生產經營者根據(jù)自身條件采取一定的措施：包括自檢、委托檢測、內部質量控制、索要生產者有關質量安全證明材料、與生產者開展信用合作或自我承諾等等，來確保其產品合格。試點工作取得了積極進展。2019年4月，農業(yè)農村部在浙江召開食用農產品合格證試點工作座談會，貫徹落實中辦國辦《關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》中建立健全食用農產品合格證制度有關精神，研究全面試行的工作方案，將食用農產品合格證制度有力有序向全國推廣。但是從試點經驗看，由于缺乏上位法依據(jù)，全面推進合格證制度存在一定的障礙。因此，需要在法律層面明確食用農產品合格證的法律地位。
 

　　四是增設農產品質量安全全程追溯制度，建立全程追溯協(xié)作機制。農產品質量安全追溯體系建設是加強農產品質量安全監(jiān)管的重要抓手。目前農產品追溯管理總體上仍處于起步階段，各地追溯試點相對分散，追溯內容和要求各式各樣，追溯信息不能共享，難以發(fā)揮出應有的作用。另外，農產品品種豐富、流通量大，產加銷鏈條長、環(huán)節(jié)多，現(xiàn)行分段管理模式下，各部門很難做到質量追溯無縫銜接。因此有必要與市場監(jiān)管部門建立全程追溯協(xié)作機制。同時，從發(fā)達國家經驗看，并不是對所有農產品都實行追溯管理，而大多選取風險隱患高的產品開展追溯。因此，修訂草案明確建立農產品質量安全全程追溯制度，對高風險農產品實施強制性追溯。
 

　　五是修改完善投訴舉報和信用管理等制度，鼓勵全社會共同參與。為賦予社會各界對農產品質量安全的監(jiān)督權利，體現(xiàn)社會共治的理念，修訂草案進一步完善了投訴舉報制度，并將現(xiàn)行《農產品質量安全法》中有關檢舉、揭發(fā)和控告等用詞統(tǒng)一改為投訴舉報?，F(xiàn)行法中的檢舉、揭發(fā)和控告三個詞各有不同的含義，其中檢舉是指向有關部門或組織揭發(fā)違法、犯罪行為，與“舉報”的意義類似；控告是指機關、團體、企事業(yè)單位和個人向司法機關揭露違法犯罪事實或犯罪嫌疑人，要求依法予以懲處的行為；揭發(fā)是將壞人壞事揭露出來。實踐中公眾對三個詞的含義并不能準確把握，其他法律法規(guī)中也多數(shù)用舉報、投訴二詞。因此，為與現(xiàn)行其他法律法規(guī)保持一致，修訂草案統(tǒng)一修改為投訴舉報。同時，修訂草案增加了信用管理制度。黨的十八屆四中全會決定提出，要加強社會誠信建設，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制。修訂草案要求縣級以上人民政府農業(yè)農村、市場監(jiān)督管理等部門應當加強農產品質量安全信用體系建設，建立農業(yè)投入品和農產品生產經營主體信用記錄，實施農產品質量安全守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒，推進農產品質量安全信用信息的應用和管理。
 

　　（四）與相關法律法規(guī)緊密銜接
 

　　一是修訂與新《食品安全法》不銜接、不一致的內容。2015年修訂的《食品安全法》，規(guī)定食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業(yè)投入品作出規(guī)定的，應當遵守其規(guī)定?，F(xiàn)行《農產品質量安全法》中，上述四項內容仍然規(guī)定由農業(yè)部門負責，與改革后的部門職能不相匹配，也與《食品安全法》相沖突。修訂草案中對標準制定、投入品管理、信息發(fā)布、市場銷售等方面內容進行了修訂，與《食品安全法》保持一致。
 

　　二是在農業(yè)投入品管理方面與有關法律法規(guī)緊密銜接。目前，在農業(yè)投入品管理方面已有《農藥管理條例》《獸藥管理條例》等法規(guī)出臺，對農藥、獸藥等農業(yè)投入品的生產、經營、使用、監(jiān)督管理有了明確規(guī)定。此次修訂《農產品質量安全法》，對原法條中不相銜接的內容進行了統(tǒng)一修改，同時參考其他法規(guī)的處罰標準，進一步加大處罰力度，以體現(xiàn)“四個最嚴”的要求。
 

　　三是在農產品產地等方面與《土壤污染防治法》銜接。農產品產地環(huán)境直接影響農產品質量安全。2019年1月1日正式實施的《土壤污染防治法》對農用地管理、廢棄物回收等內容進行了規(guī)定，修訂《農產品質量安全法》時應予充分借鑒、緊密銜接。例如，《土壤污染防治法》第五十四條規(guī)定，對于因污染導致不適宜特定農產品生產的，應由農業(yè)農村等部門提出劃定特定農產品禁止生產區(qū)域的建議，報本級人民政府批準后實施。對此，修訂草案對原法第十五條進行了相應修改。此外，在產地監(jiān)測、廢棄物回收等方面，也參照《土壤污染防治法》的表述進行了修改。
 

　　（五）突出綠色優(yōu)質發(fā)展導向
 

　　一是鼓勵發(fā)展優(yōu)質農產品。推行農產品分等分級，鼓勵發(fā)展安全優(yōu)質綠色農產品公共品牌。目前，個體農戶出售的農產品大多為散裝，賣相較差，也不便于儲藏和運輸，裝卸過程易造成損耗，農產品品種多而不優(yōu)，農業(yè)品牌雜而不亮，農業(yè)體量大而不強的特征明顯，難以實現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價。在推進農業(yè)高質量發(fā)展的新階段，要把農產品的綠色優(yōu)質放到更加突出的位置，建立農產品品質標準，實現(xiàn)分等分級，優(yōu)質優(yōu)價，并在此基礎上鼓勵農產品生產者發(fā)展安全優(yōu)質綠色農產品公共品牌，加大品牌保護力度。為此，修訂草案新增了相應條款，規(guī)定國家鼓勵行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等主體及地方農業(yè)農村等部門制定農產品品質標準，推行農產品分等分級。
 

　　二是進一步加強農產品基地建設。現(xiàn)行《農產品質量安全法》對加強農產品基地建設已作出規(guī)定。但是，隨著我國經濟由高速增長階段轉變?yōu)楦哔|量發(fā)展的新階段，農業(yè)農村形勢也發(fā)生了很大變化，廣大人民群眾對安全綠色優(yōu)質農產品的需求越來越大。為此，修訂草案在關于基地建設的法條中進行修改，刪去不適宜的表述，明確提出加強綠色食品生產基地等的建設，提高綠色優(yōu)質農產品生產能力。