摘要：《內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊屠宰管理辦法》是屠宰管理職能由商務(wù)部門劃轉(zhuǎn)到農(nóng)牧業(yè)主管部門后出臺的全國第一部規(guī)范牛羊屠宰管理的省級政府規(guī)章?！掇k法》設(shè)定了定點屠宰廠（場）的基本制度、立法授權(quán)、部門職責(zé)及準(zhǔn)入、退出和分類管理的機(jī)制，強(qiáng)化了定點屠宰廠（場）的主體責(zé)任和相關(guān)管理與質(zhì)量安全保證制度，實行了企業(yè)負(fù)責(zé)檢疫檢驗與官方獸醫(yī)巡檢、抽檢的檢疫檢驗方式，并在屠宰廠（場）建設(shè)、改革檢驗檢疫制度、實施產(chǎn)品召回制度、明確小型牛羊屠宰廠（場）設(shè)立條件等方面都有重大突破，標(biāo)志著自治區(qū)牛羊屠宰管理步入法制化軌道。
 

　　關(guān)鍵詞：牛羊屠宰管理辦法；解讀；政府規(guī)章；全國首部；企業(yè)責(zé)任；屠宰檢疫
 

　　內(nèi)蒙古自治區(qū)是全國農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出大省，每年經(jīng)屠宰出售的肉畜近7000萬頭只，其中牛羊占屠宰總量的近70%。在數(shù)量增長、居民消費水平提高的同時，畜產(chǎn)品質(zhì)量安全卻始終存在隱患，牛羊屠宰未能真正做到依法依規(guī)有效的監(jiān)管，制約食品安全深層次的問題尚未得到根本解決。為打造成綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地，全面提升內(nèi)蒙古肉品安全保障水平，2016年2月24日自治區(qū)人民政府第六十六次常務(wù)會議審議通過了《內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊屠宰管理辦法》（以下簡稱《辦法》），于2016年6月1日起實施，標(biāo)志著自治區(qū)牛羊屠宰管理步入法制化軌道，對依法規(guī)范牛羊屠宰行為具有里程碑意義?！掇k法》是管理職能由商務(wù)部門劃轉(zhuǎn)到農(nóng)牧業(yè)主管部門后出臺的全國第一部規(guī)范牛羊屠宰管理的省級政府規(guī)章，在屠宰廠（場）建設(shè)、改革檢驗檢疫制度、實施產(chǎn)品召回制度、明確小型牛羊屠宰廠（場）設(shè)立條件等方面都有重大突破。
 

　　1 基本框架和主旨
 

　　1.1　基本框架

　　《辦法》分為七章：總則、牛羊定點屠宰廠（場）設(shè)立、牛羊定點屠宰、牛羊定點屠宰檢疫檢驗、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。其中包含五十個條文。
 

　　1.2　指導(dǎo)思想

　　貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于食品安全工作的總體部署，以保障屠宰環(huán)節(jié)肉品質(zhì)量安全為根本目標(biāo)，以優(yōu)化布局、提質(zhì)升級、規(guī)范經(jīng)營、強(qiáng)化監(jiān)管為首要任務(wù)，以推進(jìn)工廠化屠宰、品牌化經(jīng)營、冷鏈化流通、冷鮮化上市、一體化管理為主攻方向，提高畜禽屠宰行業(yè)現(xiàn)代化水平，確保人民群眾“舌尖上的安全”。
 

　　1.3　基本原則

　　1.3.1　堅持市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合。讓企業(yè)的生存、發(fā)展回歸市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。加強(qiáng)政府統(tǒng)一組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)，規(guī)范市場秩序。

　　1.3.2　堅持質(zhì)量安全與保障供給相結(jié)合。實行行業(yè)規(guī)劃、分類管理，落實企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任，切實提高肉品市場保障能力。

　　1.3.3　堅持創(chuàng)新驅(qū)動與優(yōu)化結(jié)構(gòu)相結(jié)合。引導(dǎo)、鼓勵、支持牛羊屠宰廠（場）技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造，促進(jìn)機(jī)械化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化和信息化建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。
 

　　1.4　職能定位

　　1.4.1　《辦法》對獸醫(yī)部門的行政、執(zhí)法、技術(shù)服務(wù)做出了明確的授權(quán)，使屠宰管理做到職能歸并、全程監(jiān)管。

　　1.4.2　強(qiáng)化了地方政府屬地管理責(zé)任，并將牛羊屠宰監(jiān)督管理和屠宰技術(shù)指導(dǎo)所需經(jīng)費納入旗縣財政預(yù)算。

　　1.4.3　強(qiáng)化了相關(guān)部門監(jiān)督管理責(zé)任。要求食品藥品監(jiān)督管理、工商行政管理、環(huán)境保護(hù)等部門按照各自職責(zé)，做好與牛羊屠宰活動的相關(guān)管理工作。

　　1.4.4　強(qiáng)化了牛羊定點屠宰廠（場）主體責(zé)任。《辦法》規(guī)定：牛羊定點屠宰廠（場）是牛羊產(chǎn)品質(zhì)量安全的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任。
 

　　2　主要內(nèi)容
 

　　2.1　基本制度

　　內(nèi)蒙古自治區(qū)對牛羊?qū)嵭卸c屠宰、集中檢疫制度。“農(nóng)家樂”“牧家游”等所涉及的牛羊屠宰由盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府根據(jù)本地區(qū)實際制定管理辦法。
 

　　2.2　立法授權(quán)

　　《辦法》規(guī)定：“旗縣級以上人民政府獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)牛羊屠宰的監(jiān)督管理工作；動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)牛羊屠宰日常監(jiān)督管理工作；動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)牛羊屠宰技術(shù)指導(dǎo)。”
 

　　2.3　分類管理

　　自治區(qū)人民政府獸醫(yī)主管部門根據(jù)牛羊定點屠宰廠（場）規(guī)模、生產(chǎn)和技術(shù)條件以及質(zhì)量安全管理狀況，對牛羊定點屠宰廠（場）實行分類管理。分別設(shè)立定點屠宰的基本條件和在邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村牧區(qū)，設(shè)置僅限于向本地市場（蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下）供應(yīng)牛羊產(chǎn)品的小型牛羊屠宰場的條件。改變了多年來對小型屠宰場設(shè)立的限定，有效解決邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村牧區(qū)食用牛羊產(chǎn)品問題。
 

　　2.4　質(zhì)量安全監(jiān)控計劃

　　《辦法》規(guī)定：“自治區(qū)人民政府獸醫(yī)主管部門根據(jù)國家監(jiān)控計劃，制定和實施自治區(qū)牛羊屠宰質(zhì)量安全監(jiān)控方案。旗縣級以上人民政府獸醫(yī)主管部門制定屠宰環(huán)節(jié)牛羊產(chǎn)品質(zhì)量安全年度抽檢計劃，并組織實施。”
 

　　2.5　屠宰廠制度

　　2.5.1　企業(yè)管理制度。建立牛羊屠宰管理制度，在屠宰車間明示牛羊屠宰檢疫檢驗操作工藝流程圖、位置圖。

　　2.5.2　品質(zhì)量追溯制度。如實記錄牛羊進(jìn)出廠（場）各項信息和處理內(nèi)容，并保存相關(guān)憑證。

　　2.5.3　安全自查制度。定期對牛羊屠宰安全狀況進(jìn)行檢查評價。

　　2.5.4　信息報送制度。向旗縣級以上人民政府動物衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及時報送牛羊收購、屠宰、銷售等相關(guān)信息。

　　2.5.5　產(chǎn)品召回制度。發(fā)現(xiàn)其牛羊產(chǎn)品存在安全隱患，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的牛羊產(chǎn)品。這也是《辦法》對牛羊產(chǎn)品首次實施產(chǎn)品召回制度。

　　2.5.6　無害化處理制度。按照國家規(guī)定對病害牛羊以及牛羊產(chǎn)品進(jìn)行無害化處理，無害化處理的費用和損失按照國家和自治區(qū)財政部門的規(guī)定予以補(bǔ)貼。
 

　　2.6　檢疫檢驗

　　《辦法》是全國首次以省級政府規(guī)章的形式要求牛羊屠宰廠（場）實施自檢、官方抽檢制度。改變了過去肉品質(zhì)量安全主體責(zé)任不明、有違企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任主體的基本法理之混亂狀況，理順了牛羊屠宰廠（場）和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任關(guān)系。

　　2.6.1　實行企業(yè)自檢。經(jīng)考核合格的牛羊定點屠宰廠（場）檢疫檢驗人員按照規(guī)定的檢疫檢驗規(guī)程，對屠宰牛羊同步實施檢疫檢驗，出具檢疫檢驗報告，對檢疫檢驗結(jié)果負(fù)責(zé)。

　　2.6.2　官方獸醫(yī)巡監(jiān)和抽檢。派駐的官方獸醫(yī)對牛羊屠宰檢疫檢驗過程進(jìn)行巡監(jiān)和抽檢。

　　2.6.3　出具檢疫證明。官方獸醫(yī)對屠宰廠（場）出具的檢疫檢驗報告進(jìn)行審核，結(jié)合抽樣檢驗、巡監(jiān)等措施進(jìn)行判定，對符合規(guī)定要求的牛羊產(chǎn)品出具《動物檢疫合格證明》。
 

　　2.7　檢疫檢驗標(biāo)志

　　實行“兩證、兩章、兩標(biāo)”的檢疫檢驗標(biāo)志，即：《肉品品質(zhì)檢驗合格證》《動物檢疫合格證明》及其驗訖證章。分割、包裝的動物產(chǎn)品還應(yīng)加施動物檢疫合格標(biāo)志和肉品品質(zhì)檢驗合格標(biāo)志，作為動物產(chǎn)品市場準(zhǔn)入的基本條件。
 

　　2.8　退出機(jī)制

　　牛羊定點屠宰廠（場）不再具備本辦法規(guī)定條件的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期整改；逾期仍達(dá)不到條件的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)撤銷牛羊定點屠宰證書、收回牛羊定點屠宰標(biāo)志牌。
 

　　2.9　新建、改建和擴(kuò)建

　　新建、改建、擴(kuò)建牛羊定點屠宰廠（場），申請人應(yīng)當(dāng)向旗縣級人民政府獸醫(yī)主管部門提出書面申請，盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府獸醫(yī)主管部門會同有關(guān)部門進(jìn)行審查，作出書面決定。通過申請實現(xiàn)事前指導(dǎo)、提供咨詢，有效地避免了建設(shè)過程中出現(xiàn)不符合相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的情況和先上馬后監(jiān)管的滯后現(xiàn)象，減少資源浪費。
 

　　2.10　監(jiān)督管理

　　《辦法》具體規(guī)定了動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對牛羊屠宰廠（場）進(jìn)行屠宰檢疫檢驗的過程、監(jiān)督檢查的方式、可采取的措施。
 

　　2.11　法規(guī)責(zé)任

　　對違反《辦法》規(guī)定的行為，設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰，共九條、涉及十八項違法行為，處罰幅度主要比照和依據(jù)《生豬屠宰管理條例》。其中，只針對違反產(chǎn)品召回規(guī)定的，設(shè)定了處罰1萬元以上3萬元以下的罰款。
 

　　2.12　制訂配套文件

　　為更好地貫徹落實《辦法》，自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳今年相繼出臺了：《內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊定點屠宰廠（場）檢疫檢驗人員管理辦法（試行）》《畜禽屠宰廠（場）設(shè)立相關(guān)驗收程序和標(biāo)準(zhǔn)》《415<內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊屠宰巡監(jiān)、抽檢操作規(guī)范（試行）>》《畜禽肉品品質(zhì)檢驗證章標(biāo)志管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件，增強(qiáng)了《辦法》的適用性和可操作性。
 

　　3　存在的問題
 

　　3.1　清理整頓存在阻力

　　目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)屠宰行業(yè)存在著準(zhǔn)入門檻低、低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀。牛羊屠宰規(guī)模以上企業(yè)不足20%，作坊式屠宰場點和以代宰為主的企業(yè)仍然存在?！掇k法》實施后，截至2016年10月底，經(jīng)清理整頓，已取締了老舊企業(yè)127家，關(guān)停了全部無證企業(yè)，對438家企業(yè)提出整改意見。但針對一些生產(chǎn)經(jīng)營多年的老企業(yè)，在關(guān)停過程中遇到很大的阻力。
 

　　3.2　屠宰監(jiān)管新體系存在風(fēng)險

　　依據(jù)《辦法》，責(zé)任主體和監(jiān)管主體都有改變，但國家層面的法律、法規(guī)未修訂。動物檢疫屬行政許可行為，動物檢疫合格證明屬于行政許可法律文書，從法律角度上講，官方獸醫(yī)仍對簽發(fā)檢疫合格證明的結(jié)果負(fù)責(zé)，無形中增大了出證風(fēng)險。
 

　　3.3　源頭治理難度大

　　屠宰動物是否健康、安全，與飼養(yǎng)環(huán)節(jié)質(zhì)量控制密切相關(guān)，健康的動物是養(yǎng)出來的，而不是檢出來的。目前，養(yǎng)殖、運輸環(huán)節(jié)的粗放經(jīng)營，往往會將其風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到屠宰環(huán)節(jié)，造成監(jiān)管難度增大。
 

　　3.4　屠宰檢疫和檢驗存在交叉

　　由于受法律和《生豬屠宰條例》的限定，目前，仍實行屠宰檢疫與品質(zhì)檢驗并存的方式，且檢疫與檢驗在內(nèi)容、程序和方法上存在交叉重疊。因此，需要統(tǒng)籌考慮屠宰檢疫和肉品品質(zhì)檢驗兩項工作，由企業(yè)聘用的檢驗檢疫人員一并承擔(dān)。
 

　　3.5　檢疫檢驗人員的聘用不規(guī)范

　　在檢疫檢驗人員聘用上存在著人員不足、素質(zhì)不高、培訓(xùn)不到位、聘用不嚴(yán)格等現(xiàn)象，對有效實施屠宰產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控帶來一定的影響。
 

　　3.6　證章標(biāo)志項目多

　　沿用的證章標(biāo)志的使用，雖然存在現(xiàn)法律難以突破的瓶頸，但在一個部門監(jiān)管的情況下，檢疫與檢驗的“兩證、兩章、兩標(biāo)”的使用，項目繁多，是一種人力、物力、財力的浪費。
 

　　3.7　配套規(guī)章制度不完善

　　自治區(qū)要求對監(jiān)管企業(yè)建立巡監(jiān)制度并進(jìn)行抽檢。但巡監(jiān)方式和抽檢內(nèi)容未細(xì)化，且動物屠宰檢疫是一項工作流程，需同步實施，已分割包裝后的動物產(chǎn)品難以進(jìn)行抽檢。
 

　　3.8　未確立違法行為人禁止從業(yè)制度

　　是否可參照《食品安全法》規(guī)定，對受到嚴(yán)厲行政處罰和刑事判罰的人員在規(guī)定期限內(nèi)不得從事牛羊屠宰活動的禁止從業(yè)制度。

　　針對以上問題，內(nèi)蒙古自治區(qū)還應(yīng)進(jìn)一步加大屠宰監(jiān)管的宣傳和培訓(xùn)力度，制訂和出臺與《辦法》配套的細(xì)化措施，開展聯(lián)手打擊私屠濫宰專項行動，整頓市場秩序，促進(jìn)牛羊屠宰行業(yè)健康有序發(fā)展。