理應層層把關的監(jiān)管鏈條，在實踐中異化為層層推諉和失守的困局。
豬肉是食品安全監(jiān)管的重點品種。然而，我國豬肉質(zhì)量安全形勢卻不容樂觀。4月以來，媒體接連曝光了一系列豬肉質(zhì)量安全事件。針對嚴峻形勢，國務院連續(xù)召開會議，強調(diào)要建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度，嚴厲打擊肉類產(chǎn)品摻假售假等違法違規(guī)行為。
豬肉監(jiān)管主要涉及畜牧、商務、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥和公安等部門，是典型的“多龍治水”。在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，畜牧部門負責生豬飼料管理和疫病防治。豬肉批發(fā)商向養(yǎng)殖戶收購生豬，工商部門負責核發(fā)豬肉批發(fā)商的營業(yè)執(zhí)照，并管理交易過程中的合同糾紛。生豬出欄時須接受產(chǎn)地檢疫，畜牧部門在大型養(yǎng)殖場派駐工作人員，同時在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點接受散戶報檢。檢疫合格后，畜牧部門簽發(fā)《產(chǎn)地檢疫合格證》，豬肉批發(fā)商將收購的生豬統(tǒng)一委托定點屠宰場代宰。大型養(yǎng)殖場通常不經(jīng)批發(fā)商，直接將生豬運往屠宰場代宰。
商務部門是生豬屠宰的行業(yè)管理和監(jiān)督管理部門。屠宰場負責檢查核對每頭進場生豬的合格證，并抽檢生豬尿樣，檢測“瘦肉精”等是否超標，之后對生豬進行8小時健康狀況觀察。此時下游豬肉銷售商與批發(fā)商進行交易。生豬宰殺完畢后，駐場的動物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員進行產(chǎn)品檢疫，合格后在胴體上蓋“驗訖”印章。所有豬肉須獲得動物衛(wèi)生監(jiān)督所簽發(fā)的《動物檢疫合格證》和屠宰場出具的《肉品品質(zhì)檢驗合格證》，方可上市銷售。
到了消費環(huán)節(jié)，質(zhì)監(jiān)、工商和食藥部門通過索證索票和查驗臺賬，分別監(jiān)管肉類生產(chǎn)加工企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場的豬肉攤販以及餐飲服務單位，以確保肉品質(zhì)量安全。在上述鏈條中，公安部門負責依法打擊相關犯罪行為，如非法添加“瘦肉精”、私屠濫宰以及生產(chǎn)、銷售有毒有害豬肉等。
然而，現(xiàn)實不如制度設計那樣完美。根據(jù)職能定位，畜牧部門對豬肉質(zhì)量安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著極大關切，擔當“一手托兩邊”的雙重角色。在基層，縣級設動物衛(wèi)生監(jiān)督所和畜牧技術推廣中心，從事動物檢驗檢疫和增產(chǎn)增收；鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站則是縣級畜牧部門的派出機構，負責行政區(qū)域內(nèi)畜牧業(yè)生產(chǎn)和畜禽疫病防控。出于關注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的慣性，畜牧部門將主要精力投入到規(guī)模以上養(yǎng)殖場的發(fā)展。
至于產(chǎn)品質(zhì)量問題，筆者訪談的多位畜牧局局長表達出“發(fā)展中出現(xiàn)的問題要靠發(fā)展來解決”的觀念，實際上是放任態(tài)度，既忽視了規(guī)模養(yǎng)殖場的后續(xù)質(zhì)量管理，又沒有精力顧及違法行為高發(fā)的小農(nóng)散養(yǎng)戶。財政撥款只能保障基層畜牧站的人員工資，更多工作經(jīng)費需自籌。由于產(chǎn)地檢疫收費有10%的返還，收費和發(fā)證就成為畜牧站的主要監(jiān)管手段，其甚至委托沒有專業(yè)資質(zhì)的協(xié)檢員。原本“合格才發(fā)證”的制度設計，異化為“交費即發(fā)證”，產(chǎn)地檢疫很大程度上形同虛設。
到了屠宰環(huán)節(jié)，商務部門維持著一種“低水平均衡”。商務部門從2008年開始組建綜合行政執(zhí)法隊伍，目前全系統(tǒng)僅有執(zhí)法人員萬余人，算下來，平均4個基層單位才有1名執(zhí)法隊員。而私屠點大都隱蔽在城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域。不法分子租賃企業(yè)廠房和農(nóng)民自建房充當私宰點，并配以灶、鍋、刀、水和電等簡單生產(chǎn)要素，投資成本極低。由于個別基層群眾自治組織與其存在租金等利益關聯(lián)，商務部門的執(zhí)法行動不易獲得基層支持，只能依靠舉報等方式獲取有限信息，執(zhí)法難度較大。由此，商務部門傾向維持一種低水平的均衡：只要不出現(xiàn)嚴重食品安全問題，便可默認私宰現(xiàn)象局部存在。在長期博弈中，不法商販似乎也摸清了商務部門的行為規(guī)律，選擇病害情況較輕的生豬收購和私宰，以不致引發(fā)重大食品安全事件。
質(zhì)監(jiān)、工商和食藥部門負責豬肉消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，它們面臨技術手段的限制。如果說養(yǎng)殖環(huán)節(jié)主要依靠發(fā)證進行管理，則消費環(huán)節(jié)的主要監(jiān)管手段是驗證。由于技術手段欠缺，基層執(zhí)法人員的主要手段局限于索證索票、核對臺賬及查看包裝等“土辦法”?？勘∪醯谋O(jiān)管基礎設施，根本無法判斷豬肉是否添加了“瘦肉精”或摻雜了其他肉品，監(jiān)管人員在執(zhí)法過程中主要憑肉品的色澤和觸摸手感，判斷其是否為注水肉或病害肉。盡管各地逐步配備了快檢箱等設備，但快速檢測結果只能用于定性，不具法律效力，也無法進行監(jiān)督抽檢和風險監(jiān)測等高技術含量工作。而檢疫合格證本身存在諸多瑕疵，索證索票基本失去作用，給監(jiān)督檢查帶來很大難度。
可見，盡管決策者強調(diào)要實行最嚴格的監(jiān)管，但每個環(huán)節(jié)的監(jiān)管者都因分殊化的原因而無法落實工作。整個監(jiān)管鏈條中，該管的不想管，想管的無力管，能管的管不好。發(fā)證部門寄望于下游驗證部門的嚴格執(zhí)法，驗證部門則默認發(fā)證部門已從源頭上把好質(zhì)量安全關。靜態(tài)且單一的發(fā)證、驗證手段，與動態(tài)且多元的豬肉質(zhì)量安全風險形成鮮明沖突。理應層層把關的監(jiān)管鏈條，在實踐中異化為層層推諉和失守的困局。
由于豬肉質(zhì)量具有“從農(nóng)田到餐桌”的全生命周期性，任一環(huán)節(jié)的漏洞都會影響上下游產(chǎn)品質(zhì)量安全。而監(jiān)管意愿、能力和行動的系統(tǒng)性缺失，最終導致監(jiān)管績效不佳。因消費環(huán)節(jié)的食品安全問題往往引起決策者和輿論關注，故監(jiān)管者傾向于采取更能見成效的豬肉質(zhì)量專項整治行動，力圖迅速拿出成績向上交差，而缺乏動力投入無害化處理等見效慢的長效機制建設，于是出現(xiàn)“整治—反彈—再整治—再反彈”的循環(huán)。
本輪國務院機構改革，將商務部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部，行業(yè)管理職能依然留在商務部。由此可預見，豬肉質(zhì)量監(jiān)管體制將來還會維持分段格局，監(jiān)管能力和技術支撐等瓶頸也很難在短時間內(nèi)突破。于是，在既定框架下進行政策創(chuàng)新就顯得十分重要。
對此，提出變分段式監(jiān)管鏈條為立體監(jiān)管體系的設想，實現(xiàn)源頭治理、動態(tài)監(jiān)管和應急處置有機結合。在源頭上要落實養(yǎng)殖戶管理畜產(chǎn)品質(zhì)量的主體責任，同時讓基層畜牧站真正恢復公益地位，杜絕“交費即發(fā)證”的情況。各部門要及時互通信息，加大打擊收購病害豬和私屠濫宰的力度。在應急時，監(jiān)管部門要與公安部門完善行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機制，通過重判一批危害豬肉質(zhì)量安全犯罪分子，震懾犯罪行為。
豬肉是食品安全監(jiān)管的重點品種。然而，我國豬肉質(zhì)量安全形勢卻不容樂觀。4月以來，媒體接連曝光了一系列豬肉質(zhì)量安全事件。針對嚴峻形勢，國務院連續(xù)召開會議，強調(diào)要建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度，嚴厲打擊肉類產(chǎn)品摻假售假等違法違規(guī)行為。
豬肉監(jiān)管主要涉及畜牧、商務、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥和公安等部門，是典型的“多龍治水”。在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，畜牧部門負責生豬飼料管理和疫病防治。豬肉批發(fā)商向養(yǎng)殖戶收購生豬，工商部門負責核發(fā)豬肉批發(fā)商的營業(yè)執(zhí)照，并管理交易過程中的合同糾紛。生豬出欄時須接受產(chǎn)地檢疫，畜牧部門在大型養(yǎng)殖場派駐工作人員，同時在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點接受散戶報檢。檢疫合格后，畜牧部門簽發(fā)《產(chǎn)地檢疫合格證》，豬肉批發(fā)商將收購的生豬統(tǒng)一委托定點屠宰場代宰。大型養(yǎng)殖場通常不經(jīng)批發(fā)商，直接將生豬運往屠宰場代宰。
商務部門是生豬屠宰的行業(yè)管理和監(jiān)督管理部門。屠宰場負責檢查核對每頭進場生豬的合格證，并抽檢生豬尿樣，檢測“瘦肉精”等是否超標，之后對生豬進行8小時健康狀況觀察。此時下游豬肉銷售商與批發(fā)商進行交易。生豬宰殺完畢后，駐場的動物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員進行產(chǎn)品檢疫，合格后在胴體上蓋“驗訖”印章。所有豬肉須獲得動物衛(wèi)生監(jiān)督所簽發(fā)的《動物檢疫合格證》和屠宰場出具的《肉品品質(zhì)檢驗合格證》，方可上市銷售。
到了消費環(huán)節(jié)，質(zhì)監(jiān)、工商和食藥部門通過索證索票和查驗臺賬，分別監(jiān)管肉類生產(chǎn)加工企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場的豬肉攤販以及餐飲服務單位，以確保肉品質(zhì)量安全。在上述鏈條中，公安部門負責依法打擊相關犯罪行為，如非法添加“瘦肉精”、私屠濫宰以及生產(chǎn)、銷售有毒有害豬肉等。
然而，現(xiàn)實不如制度設計那樣完美。根據(jù)職能定位，畜牧部門對豬肉質(zhì)量安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著極大關切，擔當“一手托兩邊”的雙重角色。在基層，縣級設動物衛(wèi)生監(jiān)督所和畜牧技術推廣中心，從事動物檢驗檢疫和增產(chǎn)增收；鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站則是縣級畜牧部門的派出機構，負責行政區(qū)域內(nèi)畜牧業(yè)生產(chǎn)和畜禽疫病防控。出于關注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的慣性，畜牧部門將主要精力投入到規(guī)模以上養(yǎng)殖場的發(fā)展。
至于產(chǎn)品質(zhì)量問題，筆者訪談的多位畜牧局局長表達出“發(fā)展中出現(xiàn)的問題要靠發(fā)展來解決”的觀念，實際上是放任態(tài)度，既忽視了規(guī)模養(yǎng)殖場的后續(xù)質(zhì)量管理，又沒有精力顧及違法行為高發(fā)的小農(nóng)散養(yǎng)戶。財政撥款只能保障基層畜牧站的人員工資，更多工作經(jīng)費需自籌。由于產(chǎn)地檢疫收費有10%的返還，收費和發(fā)證就成為畜牧站的主要監(jiān)管手段，其甚至委托沒有專業(yè)資質(zhì)的協(xié)檢員。原本“合格才發(fā)證”的制度設計，異化為“交費即發(fā)證”，產(chǎn)地檢疫很大程度上形同虛設。
到了屠宰環(huán)節(jié)，商務部門維持著一種“低水平均衡”。商務部門從2008年開始組建綜合行政執(zhí)法隊伍，目前全系統(tǒng)僅有執(zhí)法人員萬余人，算下來，平均4個基層單位才有1名執(zhí)法隊員。而私屠點大都隱蔽在城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域。不法分子租賃企業(yè)廠房和農(nóng)民自建房充當私宰點，并配以灶、鍋、刀、水和電等簡單生產(chǎn)要素，投資成本極低。由于個別基層群眾自治組織與其存在租金等利益關聯(lián)，商務部門的執(zhí)法行動不易獲得基層支持，只能依靠舉報等方式獲取有限信息，執(zhí)法難度較大。由此，商務部門傾向維持一種低水平的均衡：只要不出現(xiàn)嚴重食品安全問題，便可默認私宰現(xiàn)象局部存在。在長期博弈中，不法商販似乎也摸清了商務部門的行為規(guī)律，選擇病害情況較輕的生豬收購和私宰，以不致引發(fā)重大食品安全事件。
質(zhì)監(jiān)、工商和食藥部門負責豬肉消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，它們面臨技術手段的限制。如果說養(yǎng)殖環(huán)節(jié)主要依靠發(fā)證進行管理，則消費環(huán)節(jié)的主要監(jiān)管手段是驗證。由于技術手段欠缺，基層執(zhí)法人員的主要手段局限于索證索票、核對臺賬及查看包裝等“土辦法”?？勘∪醯谋O(jiān)管基礎設施，根本無法判斷豬肉是否添加了“瘦肉精”或摻雜了其他肉品，監(jiān)管人員在執(zhí)法過程中主要憑肉品的色澤和觸摸手感，判斷其是否為注水肉或病害肉。盡管各地逐步配備了快檢箱等設備，但快速檢測結果只能用于定性，不具法律效力，也無法進行監(jiān)督抽檢和風險監(jiān)測等高技術含量工作。而檢疫合格證本身存在諸多瑕疵，索證索票基本失去作用，給監(jiān)督檢查帶來很大難度。
可見，盡管決策者強調(diào)要實行最嚴格的監(jiān)管，但每個環(huán)節(jié)的監(jiān)管者都因分殊化的原因而無法落實工作。整個監(jiān)管鏈條中，該管的不想管，想管的無力管，能管的管不好。發(fā)證部門寄望于下游驗證部門的嚴格執(zhí)法，驗證部門則默認發(fā)證部門已從源頭上把好質(zhì)量安全關。靜態(tài)且單一的發(fā)證、驗證手段，與動態(tài)且多元的豬肉質(zhì)量安全風險形成鮮明沖突。理應層層把關的監(jiān)管鏈條，在實踐中異化為層層推諉和失守的困局。
由于豬肉質(zhì)量具有“從農(nóng)田到餐桌”的全生命周期性，任一環(huán)節(jié)的漏洞都會影響上下游產(chǎn)品質(zhì)量安全。而監(jiān)管意愿、能力和行動的系統(tǒng)性缺失，最終導致監(jiān)管績效不佳。因消費環(huán)節(jié)的食品安全問題往往引起決策者和輿論關注，故監(jiān)管者傾向于采取更能見成效的豬肉質(zhì)量專項整治行動，力圖迅速拿出成績向上交差，而缺乏動力投入無害化處理等見效慢的長效機制建設，于是出現(xiàn)“整治—反彈—再整治—再反彈”的循環(huán)。
本輪國務院機構改革，將商務部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部，行業(yè)管理職能依然留在商務部。由此可預見，豬肉質(zhì)量監(jiān)管體制將來還會維持分段格局，監(jiān)管能力和技術支撐等瓶頸也很難在短時間內(nèi)突破。于是，在既定框架下進行政策創(chuàng)新就顯得十分重要。
對此，提出變分段式監(jiān)管鏈條為立體監(jiān)管體系的設想，實現(xiàn)源頭治理、動態(tài)監(jiān)管和應急處置有機結合。在源頭上要落實養(yǎng)殖戶管理畜產(chǎn)品質(zhì)量的主體責任，同時讓基層畜牧站真正恢復公益地位，杜絕“交費即發(fā)證”的情況。各部門要及時互通信息，加大打擊收購病害豬和私屠濫宰的力度。在應急時，監(jiān)管部門要與公安部門完善行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機制，通過重判一批危害豬肉質(zhì)量安全犯罪分子，震懾犯罪行為。
